Biden renforce le «Buy America»: le Canada en a vu d’autres

Le décret présidentiel signé par Joe Biden qui renforce les dispositions du «Buy America», favorisant l’achat aux États-Unis, pourrait empêcher certaines entreprises canadiennes d’obtenir des contrats du gouvernement fédéral américain. Mais ces mesures protectionnistes n’inquiètent pas les observateurs outre mesure.

«Le décret ne vise pas spécifiquement le Canada, mais ce que je peux dire que ce n’est pas un changement très important sur le dossier», explique Stéphane Paquin, professeur à l’École nationale d’administration publique (ÉNAP) de Montréal.

«Donald Trump avait fait à peu près la même chose il y a quelques années, et Barack Obama avait fait à peu près la même chose en 2010.»

Depuis… 1933

Le décret présidentiel, signé le 25 janvier, vient renforcer deux mesures législatives, le «Buy America Act» de 1933, adopté dans le contexte de la Grande Dépression, qui encadre tous les marchés publics du gouvernement fédéral; et les dispositions «Buy American», qui datent de 1982 et ciblent plus particulièrement les transports et les infrastructures, ajoute Stéphane Paquin.

Ce que le décret présidentiel vient faire, selon Geneviève Dufour, professeure à la Faculté de droit de l’Université de Sherbrooke, «c’est un peu amalgamer toutes les politiques, les décrets, les mesures qui avaient été prises depuis des dizaines d’années et qui faisaient en sorte que c’était vraiment un patchwork, une courtepointe de mesures qui étaient très disparates».

Le nouveau décret demande que tous les responsables des achats gouvernementaux au niveau du gouvernement fédéral présentent un plan pour augmenter le contenu de produits et services américains dans les achats publics fédéraux, explique Geneviève Dufour.

Elle ajoute que les dispositions protectionnistes américaines antérieures s’appliquaient «à géométrie variable» et permettaient beaucoup de dérogations. Ce décret présidentiel crée un processus rigoureux pour encadrer ces dérogations, et centralise toutes ces décisions dans les mains du responsable «Buy America» au sein du bureau du président.

Des exceptions pour le Canada?

«Pour l’instant, on est dans l’incertitude. On ne sait pas comment [ce décret] va s’appliquer, mais on sait que ça va avoir un impact», pense la juriste.

«Globalement, je ne suis pas si inquiet que ça pour le moment», ajoute Stéphane Paquin. «Mais tout ça peut changer bien vite. [Alors] il faut prendre ça au sérieux, le gouvernement doit se mobiliser, nos ambassadeurs doivent quand même aller faire des représentations, s’assurer que les Canadiens aient des exemptions.»

«Depuis Obama, c’est la troisième fois que ça ce produit. Il y a des indices qui montrent que, dans le passé, les Américains ont été pragmatiques, et que l’intégration des chaînes de production est tellement importante entre les États-Unis et le Canada qu’il finit toujours par y avoir des exceptions pour les produits canadiens», souligne le politologue.

Relation amicale

Selon Geneviève Dufour, «on vit déjà depuis des décennies dans un cadre sous lequel les Américains privilégiaient des achats locaux dans leurs appels d’offres, mais il y a quand même des choses qui changent. Et on se rappelle qu’en 2009, Barack Obama avait adopté une nouvelle politique de “Buy American”, et que ça avait vraiment déplu aux Canadiens».

Le Canada et les États-Unis avaient négocié pendant des mois pour exclure les entreprises canadiennes des mesures protectionnistes américaines qui avaient été adoptées dans la foulée du plan de relance à la suite de la crise financière de 2008, poursuit la professeure Dufour.

«Biden est beaucoup moins hostile envers le Canada, il a une relation amicale avec le premier ministre Trudeau. Il sait que les Canadiens sont insatisfaits par rapport à l’abandon du pipeline Keystone XL. On peut penser que pour un cas comme celui-là, il serait capable de donner au Canada l’équivalent de ce que l’administration Trump a offert au Canada il y a trois ans [avec l’ACÉUM]», pense Stéphane Paquin.

Plus automatique et systématique

Cependant, avertit Geneviève Dufour, «le décret […] va rendre beaucoup plus automatique et systématique l’application du  «Buy America Act». Les entreprises canadiennes risquent de perdre des contrats, de ne pas être en mesure de postuler directement dans les appels d’offres du gouvernement fédéral».

Selon la juriste, l’intégration importante des chaînes de valeurs entre le Canada et les États-Unis risque aussi d’exclure un bon nombre d’entreprises américaines des appels d’offres fédéraux si le décret est appliqué de façon rigoureuse, parce qu’une bonne partie des composantes de leurs produits provient de l’autre côté de la frontière.

Stéphane Paquin souligne en contrepartie que «pour bien des entreprises américaines qui font des contrats publics, qui font des appels d’offres, se poser la question si une entreprise canadienne se qualifie ou non en vertu du droit international est parfois si complexe qu’ils peuvent être tentés d’écarter du processus les entreprises canadiennes».

Le Government Accountability Office (GAO) américain évaluait que les entreprises canadiennes avaient décroché 0,2% des contrats publics fédéraux en 2015, pour une valeur de 623 millions $.

Les acteurs économiques canadiens dans l’expectative

Le directeur québécois d’UNIFOR, Renaud Gagné, s’attendait à l’imposition de mesures protectionnistes, qui sont communes depuis plusieurs administrations américaines.

«Ça nous inquiète, naturellement, cet élément-là, mais il reste quand même qu’il y a eu des exemptions par le passé», pondère le syndicaliste.

À la Chambre de commerce de l’Atlantique, la présidente et directrice générale Sheri Somerville dit «surveiller la situation de près, mais elle en est encore à ses débuts».

«À court terme, c’est dur à dire quels seront les impacts précisément, mais c’est des milliers d’entreprises, des millions d’emplois qui sont en lien avec le commerce interfrontalier entre le Canada et les États-Unis», estime Jasmin Guénette, vice-président des affaires nationales à la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (FCEI).

Trouver des terrains d’entente

De son côté Louis Allain, directeur général du Conseil de développement économique des municipalités bilingues du Manitoba (CDEM), estime qu’on «est un peu condamné à continuer de tricoter ensemble pour trouver des terrains d’entente», d’autant plus que les chaînes de valeur sont très intégrées des deux côtés du 49^e parallèle.

Renaud Gagné, en contrepartie, ne croit pas qu’il y ait un impact majeur sur le Canada, puisqu’on vient de négocier un nouvel accord de libre-échange avec les États-Unis, et qu’on est son principal partenaire commercial.

Facade politique

Pour Louis Allain, ces mesures protectionnistes sont une «façade politique, qui ne repose pas sur une réalité économique […] le gouvernement va être très attentif à ce que les entreprises ont à dire, parce que n’oubliez pas que de nombreuses entreprises ont des sièges dans les deux pays».

À la lumière du renforcement des politiques «Buy America», croit Renaud Gagné, le gouvernement canadien devrait peut-être reconsidérer ses propres politiques d’achat public, parce que présentement aucune mesure n’exige du contenu canadien.

Il rappelle le cas du renouvellement du parc de VIA Rail en 2018, alors que le contrat avait été accordé à la compagnie Siemens et que tous les wagons avaient été construits aux États-Unis.

Pour les états du Mid-West

Pour Stéphane Paquin, la logique derrière ces mesures protectionnistes est beaucoup plus politique qu’économique: la dernière élection a été très serrée dans certains états industriels du Midwest, comme le Michigan, l’Illinois et la Pennsylvanie. Des États autrefois très syndiqués et proches des démocrates, mais qui se sont désindustrialisés dans les dernières décennies.

«Et il y a un discours très fort qui provient de ces régions, les anciens travailleurs syndiqués qui étaient à la base du Parti démocrate sont assez frustrés, typiquement assez hostiles au libre-échange. Ces gens-là ont voté pour Trump, et Biden essaie de s’adresser à eux dans l’espoir que le Parti démocrate puisse s’installer de façon plus permanente dans ces régions», estime Stéphane Paquin.

Des complications au niveau du droit international

La renégociation de l’ALENA, devenu l’Accord Canada – États-Unis – Mexique (ACÉUM) vient compliquer la donne pour exempter les entreprises canadiennes des restrictions protectionnistes américaines, estime Geneviève Dufour.

«Pour l’ACÉUM, il y a une particularité : il n’y a pas de disposition sur les marchés publics applicables entre le Canada et les États-Unis. Les dispositions sur les marchés publics dans l’ACÉUM ne s’appliquent qu’aux relations entre le Mexique et les États-Unis», explique la juriste de l’Université de Sherbrooke.

Selon elle, il serait donc «très discutable au niveau du droit international économique» qu’il puisse y avoir une entente entre le Canada et les États-Unis sur l’accès aux marchés publics, parce que cela violerait le principe de «non-discrimination» entre partenaires commerciaux en privilégiant le Canada.

«La seule façon de [rendre un éventuel accord entre le Canada et les États-Unis légal], c’est de rouvrir l’ACÉUM, et d’inclure les marchés publics. […] Les États-Unis n’ont pas le droit de privilégier le Canada, à moins que ce ne soit prévu dans une entente de libre-échange en bonne et due forme, qui couvre une majorité de secteurs, et qui est présenté à l’OMC», conclut la juriste.