Comment conjuguer fédéralisme et relations internationales

Alors que les dissensions entre les gouvernements du Québec et d’Ottawa ont été de plus en plus vives dans les derniers mois au sujet du rôle de cette province sur la scène internationale, il n’est pas sans intérêt de regarder ce qui se passe ailleurs, dans d’autres États, comme la Suisse, la Belgique et l’Espagne.

Suisse

La Suisse forme une république fédérale appelée officiellement Confédération suisse, composée de 20 cantons et de six demi-cantons. En tant que composants de l’État suisse, les cantons constituent des entités politiques autonomes, avec une administration politique propre. Ce sont techniquement des États souverains membres d’une confédération, mais ils ont délégué une partie de leurs pouvoirs à l’État central.

Voici ce que dit la «Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999».

«Art. 55: Participation des cantons aux décisions de politique extérieure

1. Les cantons sont associés à la préparation des décisions de politique extérieure affectant leurs compétences ou leurs intérêts essentiels.
2. La Confédération informe les cantons en temps utile et de manière détaillée et elle les consulte.
3. L’avis des cantons revêt un poids particulier lorsque leurs compétences sont affectées. Dans ces cas, les cantons sont associés de manière appropriée aux négociations internationales.

Art. 56: Relations des cantons avec l’étranger

1. Les cantons peuvent conclure des traités avec l’étranger dans les domaines relevant de leur compétence.
2. Ces traités ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit d’autres cantons. Avant de conclure un traité, les cantons doivent informer la Confédération.»

Belgique

Avec la réforme constitutionnelle de 1993, la Belgique est devenue un État fédéral constitué de trois régions économiquement autonomes (la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles) et de trois communautés linguistiques (les communautés française, flamande et germanophone). La Belgique est donc à la fois un État fédéral, régional et communautaire.

La réforme a mis fin aux débats sur le partage des compétences et permis aux communautés et aux régions de devenir de véritables acteurs internationaux, ce qui inclut le pouvoir de signer des traités avec des États souverains.

L’article 167 de la Constitution se lit ainsi:

«Le Roi dirige les relations internationales, sans préjudice de la compétence des communautés et des régions de régler la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, pour les matières qui relèvent de leurs compétences de par la Constitution ou en vertu de celle-ci… Les gouvernements de communauté et de région… concluent, chacun pour ce qui le concerne, les traités portant sur les matières qui relèvent de la compétence de leur Parlement. Ces traités n’ont d’effet qu’après avoir reçu l’assentiment du Conseil (parlement).»

«En fonction de la répartition des compétences entre l’autorité fédérale et les entités fédérées, l’on distingue les traités exclusivement fédéraux, exclusivement communautaires et régionaux et les traités mixtes.» (Belgique, Affaires étrangères)

«Les communautés wallonne et flamande sont représentées officiellement au sein de la délégation belge à l’UNESCO. Elles y jouent un rôle plus important que l’ambassadeur nommé par le gouvernement fédéral. Dès qu’il est question de contenu, ce sont les représentants flamands ou wallons qui s’expriment. Les représentants des communautés belges sont également représentés à l’OCDE, à l’Union européenne, au Conseil de l’Europe et à l’OMC. Ils ne sont pas, pour l’instant, représentés à l’ONU bien que la chose ne soit pas interdite.» (Stéphane Paquin, Maître de conférences en relations internationales, «L’exemple belge et espagnol», Tribune libre)

Espagne

Le cas de la Catalogne, communauté autonome d’Espagne, est intéressant, parce que c’est un cas en évolution.

«La normalisation des activités internationales de la Catalogne fait référence au fait que celle-ci a réussi à changer la perception du gouvernement central selon laquelle toutes les activités extérieures des États autonomes étaient une menace pour l’unité et la cohérence de la politique étrangère de l’Espagne.» (Caterina Garcia, professeure de relations internationales à l’université Pompeu Fabra de Barcelone)

À cause de sa situation particulière, la Catalogne bénéficie, depuis 1998, d’une institution spécifique: une commission bilatérale (gouvernement espagnol/Generalitat), créée pour favoriser la négociation des questions européennes d’un intérêt spécial pour la Catalogne.

Un jugement du 24 mai 1994 du Tribunal Constitutionnel admet la possibilité que les communautés autonomes mènent des activités extérieures lorsqu’elles ne touchent pas à l’article 149.1.3. de la Constitution (les relations internationales sont de compétence exclusive de l’État) et ne perturbent pas l’exercice des activités internationales de l’État.

En mars 2004, avec l’élection d’un nouveau gouvernement, se produit une normalisation des activités extérieures des communautés autonomes. Le gouvernement socialiste de Rodríguez Zapatero se montre ouvert à certaines revendications des communautés autonomes. Le signe le plus visible en est l’accord qui permet aux communautés autonomes de participer au Conseil des ministres de l’Union européenne.

Ainsi, «…une chose est au-jour-d’hui particulièrement -évidente: les États fédéraux n’ont plus le monopole de la politique étrangère. Les États fédérés sont de plus en plus actifs sur la scène internationale et leurs actions sont généralement utiles et légitimes…» (S. Paquin, id.) Et il apparaît que «Les transformations internationales depuis 1945 ont contraint de nombreux pays (Belgique, Allemagne, Espagne, Suisse, États-Unis… ) à partager une partie des responsabilités avec les entités fédérées en matière de politique étrangère.» (S. Paquin, «Les provinces et les relations internationales», Le Devoir, 24 février 2004).